专业赋能篇||战略性重组、产业化整合，地方国资国企平台市场化转型进入倒计时……
战略性重组、产业化整合，地方国资国企平台市场化转型进入倒计时……
- 引言
战略性重组、专业化整合是深化国有企业改革、优化国有资本布局、提升国有企业竞争力的重要举措。在2027年6月前完成“退平台”政策要求下，当前地方国资国企平台转型主要有两大类，一种是以融资为导向的转型，关注是否满足监管政策（如"335指标"）要求，重视短期效果，既能"借新还旧"，也能新增融资，确保"不断粮"。另一类以发展为导向的转型，关注是否切实提高企业经营能力，真正做到市场化、产业化转型。为了长远利益，两者必须兼顾，而且重点要放在构建长期造血能力上。
- 政策要求：退平台不晚于2027年6月末
2024年8月27日央行、财政部、发改委、证监会联合发布150号文（网传），明确提到（城投）退平台不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退名单。150号文主要是针对35号文和134号文中城投退平台相关内容打的补丁，文件要点：
- 明确时限。退平台不晚于2027年6月末，若逾期未退出，届时将由省级政府认定并向主管部门申请退名单。
- 明确流程。退出平台名单应征得2/3债权人同意：
- 债权人同意退平台不用举证(而且一段时间不回复是否同意，视同同意)；
- 债权人不同意退平台应出具相关证据，“并由地方政府审核证据、给出判定意见”，相关证据就是要么证明企业还有隐债，要么证明企业还承担政府融资职能。
- 退名单以后是否能发债新增额度。退名单是新增的必要而非充分条件，150号文后交易商协会也及时跟进，再此调整发债条件，进一步理顺了审核流程，更加突出对产业类平台的支持。
第一步，审核是否为331名单中城投，如果是只能借新还旧，政府无需出函（受相关文件对城投新增融资的限制），如果不是进入第二步审核是否为产业类。
第二步，审核是否为产业类，原则是收入和现金流来源于政府的比例不超过30%。不符合的只能借新还旧，并要政府出函；符合的，可以新增发债。
交易商协会未来将会在每年城投年报披露后重新测试，重新认定是否为产业类，再次认定后是产业类的，可新增。
除此之外，同时国家出台35号文、47号文和14号文等一系列政策文件，对国资国企平台的融资方式、债务管理和经营模式提出了新的、更高的要求。当前，在地方债务严格管控下，国资国企平台需要精心策划市场化转型谋求发展，储备项目并提高项目谋划层次和质量，积极争取中央、省专项资金，专项债券，超长期国债、政策性银行贷款补充现金流。
- 地方国资国企平台市场化转型面临的困难
国资国企平台不同于一般工商企业、一般国企，其市场化转型面临长期以来的体制机制约束，也面临债务化解难和资源能力不足等现实矛盾。
- 资产质量不高，债务化解难度大。
国资国企平台主要从事交通、市政、园区开发等基础设施、公共服务项目，以及土地开发整理、保障房、房地产等业务，2015—2021年全国融资平台的平均净资产收益率（ROE）在1.76%~2.59%之间，平均资产报酬率（ROA）从1.97%降至1.43%，均处于较低水平。以往平台公司是依靠政府信用进行融资，到期债务一般由地方政府拨款、补贴及相关配套款项进行偿还，对地方财政依赖性较高。2014年（国发【2014】43号文）、（财预【2014】351号文）重新界定了地方政府和平台公司之间的职能和债务关系。一方面，平台公司不再承担地方政府融资职能；一方面除厘清的外，地方政府不再为平台公司债务负责。平台公司面临独立偿还大量债务的压力。
- 政企剥离不彻底，市场定位不明确。
国资国企平台作为地方财政的“延伸”，成立之初大多以政府指令性项目为工作重点，普遍存在着政企不分问题。政府信用背书和过度干预依然存在，替政府融资的功能实际上并未彻底剥离。平台公司主要代政府进行土地整理、政府投资管理、基建项目建设，缺少市场化的投资、经营业务，因此可经营性资产占比低于10%、债务比率高于70%等情况较为常见。随着政府类项目的实施，繁多且不同业务类型共同发展的局面普遍，主业不清、定位不明确问题突出。
- “权责利”不清晰，管理体制不健全。
受行政干扰、业务定位等影响，国资国企平台公司运营管控“权责利”不清晰，缺乏以价值创造为导向的组织架构设置、以及与“责权利”对等的职能、授权、绩效、激励体系以及高效明确的关键管理制度与流程。普遍存在法人治理结构不合理，权力、监督、决策机构与经营管理者之间无法实现协调运转，缺乏有效制衡机制的问题。在日常经营中，突出表现为市场化经营机制未建立、公司法人治理结构不健全、自身持续造血能力严重不足以及用工、人事、分配制度僵化的问题。这导致企业内生动力不足，市场化转型开展更加困难。
- 地方国资国企平台改革转型的策略和路径
- 定位重塑
随着《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发〔2023〕35号文）、《重点省份分类加强政府投资项目管理办法（试行）》（国办发〔2023〕47号文）、《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》(国办发〔2024〕14号文)、国发134号文等政策发布，以及相关措施实际落地实施，传统平台企业的发展模式及功能受到了严格制约，新增债务严控、存量债务化解、产业化转型等将成为平台企业未来较长一段时间内发展主旋律。对于地方国资国企平台来说，首先要做的事情就是找准自身在新时期、新阶段的发展定位和发展使命。
从历史看，地方国资国企平台的使命是服务地方基础设施建设和弥补地方财政资金短缺问题，但面向未来，在“中国式现代化”“高质量发展”背景下，地方国资国企平台应服务于地方发展大局，承接国家和区域的重大战略部署。一方面要“突破”原先“地方融资与建设承接者”的功能定位限制，另一方面要“确立”主责主业，打通“功能定位”与“产业定位”，让运营主体财权事权相匹配，将城市产业投资布局、城市资源经营、资本运作有机融合，使其市场化业务部分与普通市场化竞争类国企一致，积极加入市场大循环，在未来筛选项目时，考虑合适的回报率，实现有条件承接地方重点项目。
将企业定位和发展使命、地方经济发展、产业升级、城市功能完善以及品质提升紧密结合起来，围绕城市片区综合开发、资产资源经营、产业投资服务、园区开发运营等领域，重新定位地方平台公司战略发展新角色，主动分类转型，推进二次增长与长期发展。
- 平台公司市场化改革转型三步曲（活下来、吃的饱、吃的好）
从目前的经济环境和政策环境看，未来，国有平台公司融资难将会是常态，因为“借新还旧”融资政策的逻辑前提是需要有能力借新，必须按“335”指标要求去优化资产结构，获得资产证券化入场券，这是前提。
- 产业整合重组，优化资产结构，提高融资能力
平台公司有效梳理盘活国有资源，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。
譬如置换经营性资产，改善资产质量和效率。系统性地盘点梳理区域内国有经营性资产、资源，包括物业、股权、特许经营权、产业基金、数据资产等，根据企业属性和发展方向对各类资产和业务进行专业化整合重组，盘活优化资产结构。再如将发展潜力小，经营能力差且短期无法转变现状的资产，逐步剥离、退出或引入合作方，提高经营效率。强化对资金、资产、资本的管理，将战略性产业和增值资产做大做优。同时积极整合政府资源，通过“政府划拨或授权经营”、股权投资等多途径获取优质国有资产、国有资源、土地资源、自然资源、可经营性资源、特许经营权、政府基础建设项目和财政收入，不断提高公司优质资产占总资产的比例。优化资本运作进场所需的资产基础。
- 资产资本化，提高投资经营能力
通过战略性重组、产业化整合等方式优化资产结构，具备资产证券化条件的同时，提高存量资产运营效率，最大化释放资产经营价值，形成现金流良性循环，提高盈利水平和能力，为更高层次的资本运作奠定良好的资产基础。
资本运作形成的低利率资本可投在投资回报率更高的产业上，最核心的是要围绕特许经营加大民生重点领域投资，投资领域一方面围绕国有企业的“两主一长一高”：国有企业主流产业、主流企业、长周期、高壁垒；另一方面符合我国国有企业的四个特征：一是较低的融资成本，二是能够获得政府的一些特许经营权和特殊的行业支撑、三是能够保证国有企业的公信力、四是处于市场和政府公益性相结合的特殊业态。保障投资既可以有比较稳定的经济回报，而且同时又有较好社会效益。
在投资方式上，重阶段性持股轻资产占有，实现产业孵化、引导和发展。强化阶段性持股投资理念，并完善股权退出机制，为区域经济发展和产业结构调整做出贡献。
- 公司治理市场化，着眼长期发展
“十四五”下半场，无论是国企改革深化提升行动的要求还是国有平台公司市场化转型需求，都需要国有平台公司加大组织和机制保障体系建设，推进治理机制、组织架构、集团化运作、人力资源、薪酬绩效等方面进行提升。推进管理提升，加大组织和机制保障体系建设具体体现在：一是制衡企业各主体权力，建立标准化、规范化、民主化、制度化的决策、执行和监督体系；二是形成激励相容的激励约束机制，各利益相关方的权利与义务得到有效调节；三是实现出资人放心、经营者尽心、职工用心，企业经营活动平稳高效的发展局面。
- 结语
土地财政时代已落幕，政府平台融资定位已终结，未来终将迈向以股权财政为基础的金融大投资时代。当下国资国企平台市场化转型是一个系统工程，需要结合地方实际、在尊重历史的基础上进行系统谋划，并分阶段和分类实施。短期着眼于理顺政企关系、剥离政府融资功能，结合市场化转型目标稳妥化解存量债务，不新增隐性债务，防范系统性金融风险。中长期着眼于发展成效，从体制机制、公司治理两个方面入手，探索“自主经营、自担风险”的实体化、市场化运营模式，实现国资国企“从散到整”“从小到大”“从弱到强”的跨越，才能有未来且走得更稳、更远、更久。
